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aus dem Rechtshandbuch für Frauen- und Gleichstellungsbeauftragte
Rechtshandbuch für Frauen- und Gleichstellungsbeauftragte
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Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern: Aktives und passives Wahlrecht für das Amt der Gleichstellungsbeauftragten bleibt in Frauenhand!

Am 10. Oktober 2017 verkündete das Landesverfassungsgericht von Mecklenburg-Vorpommern aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 20. Juli 2017 sein Urteil, mit dem eine Mehrheit von Richter*innen die Verfassungsbeschwerde eines männlichen Landesbeamten zurückwies.* Ein Richter verfasste ein Minderheitsvotum (s. u. 3.). Der Landesbeamte hatte gegen das 2016 neugefasste Gleichstellungsgesetz (GlG M-V) eine Landesverfassungsbeschwerde erhoben, mit der er § 18 Abs. 1 Satz 1 des Gleichstellungsgesetzes angriff, weil die Gleichstellungsbeauftragte und ihre Stellvertreterin nach wie vor weiblich sein müssen und nur von den weiblichen Beschäftigten der jeweiligen Dienststelle gewählt (sowie von der Dienststelle bestellt) werden.

1. Gegenstand der Verfassungsbeschwerde: das veränderte Landesgleichstellungsgesetz von 2016

Diese Verfassungsbeschwerde wäre sicherlich nicht erhoben worden, wenn nicht das Gleichstellungsgesetz des Bundeslandes in seiner Ausrichtung stark verändert worden wäre. Zwar hat sich am Status und den Kompetenzen der Gleichstellungsbeauftragten wenig verändert, jedoch werden bei Zielen und Aufgaben jetzt hauptsächlich beide Geschlechter genannt und somit wird stärker die „Gleichstellung“ und weniger die „Frauenförderung“ angesprochen. Beispielsweise, so wird die Argumentation des Beschwerdeführers wiedergegeben, habe das vorangegangene Gleichstellungsgesetz (von 1998) in § 2 Abs. 2 GlG M-V a.F. die Zielsetzung formuliert, die bestehende Unterrepräsentanz von Frauen zu beseitigen. In § 2 Abs. 5 sei daher nur der Begriff der Unterrepräsentanz von Frauen definiert gewesen. Entsprechendes habe für das ganze Gesetz gegolten (S. 5 des Urteils).

Durch die Neufassung des Gesetzes haben sich (Urteil S. 5) die Schwerpunkte der Zielsetzung und der Analyse struktureller Benachteiligungen punktuell verschoben, auch wenn – laut Entwurfsbegründung – „Frauen weiterhin Hauptadressat der Aufgaben der Gleichstellungsbeauftragten“ sind (LT-Drs. 6/5189, S. 54). Dies folge aus der strukturellen Unterrepräsentation von Frauen in Führungspositionen und daraus, dass sie überwiegend von sexueller Belästigung und vorrangig von Familien- und Pflegeaufgaben betroffen seien (Urteil S. 5).

An den Aufgaben der Gleichstellungsbeauftragten hat sich daher nichts Wesentliches verändert: Nach wie vor unterstützt sie ihre Dienststelle bei der Gleichstellung und der Vereinbarkeit von Familie, Pflege und Berufstätigkeit für beide Geschlechter. Sie wirkt insbesondere mit bei allen personellen, organisatorischen und sozialen Maßnahmen ihrer Dienststelle, die die genannten Bereiche sowie den Schutz vor sexueller Belästigung am Arbeitsplatz betreffen. Laut der Begründung (LT-Drs. 6/5189, S. 28) hat sich auch am grundlegenden Ziel nichts geändert, denn dieses ist weiterhin die Gleichstellung beider Geschlechter, d. h. es geht um die Bekämpfung von struktureller Benachteiligung, was sich aber zugunsten von Männern auswirken kann. Das neue Gesetz betreffe zunehmend auch Männer, wird in der Entwurfsbegründung festgestellt (S. 28); so können sie nach dem neuen Gesetz auch unterrepräsentiert sein. Regelungen zur Vereinbarkeit von Familie, Pflege und Berufsleben richteten sich „verstärkt auch an Männer“. Stärker in den Blick solle genommen werden, ob existierende Unterrepräsentanzen von Männern auf strukturelle Benachteiligung zurückzuführen sind und „dementsprechend der staatliche Förderauftrag ausgelöst“ werde (S. 4 des Urteils).

Die formale Fokussierung des vorangegangenen Gesetzes auf Frauen ist im neuen Gesetz einer stärkeren Symmetrie der Geschlechteransprache gewichen. Zum einen besteht die Änderung also auf der rhetorischen Ebene, indem vermehrt beide Geschlechter als Zielgruppen genannt werden, zum anderen soll nach dem Willen der Gesetzgebung tatsächlich Aufmerksamkeit auf mögliche Benachteiligungen und Unterrepräsentanzen von Männern gerichtet werden. Aus den Veränderungen in Richtung einer geschlechtersymmetrischen Betrachtung der Belange von Frauen und Männern leitete der Beschwerdeführer ab, dass die Benachteiligung in Form des auf Frauen beschränkten Wahlrechts nicht (mehr) zu rechtfertigen sei.

2. Die Entscheidung und ihre Begründung

Das Verfassungsgericht erachtete die Verfassungsbeschwerde als zulässig, aber mehrheitlich als unbegründet. Obwohl der Beschwerdeführer nicht selbst als Kandidat für den Posten der Gleichstellungsbeauftragten kandidiert hatte und somit auch nicht den Rechtsweg durchschritten hatte, wurde seine „Rechtssatzverfassungsbeschwerde“ dennoch für statthaft angesehen. Den Versuch einer Kandidatur müsse er nicht unternehmen und folglich auch keinen Instanzenweg durchlaufen, da das Ergebnis von vornherein feststehe, denn das Gesetz sei eindeutig und gebe Männern kein passives Wahlrecht. Es genüge, dass er selbst, unmittelbar und gegenwärtig von dem Gesetz betroffen sei und dass seine Verfassungsbeschwerde von allgemeiner Bedeutung sei.

Die Verfassungsbeschwerde sei aber unbegründet. Die Ungleichbehandlung verstoße nicht gegen Art. 5 Abs. 3 Landesverfassung in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 GG, denn sie sei durch das Gleichberechtigungsgebot des Art. 3 Abs. 2 GG legitimiert, „weil die angegriffenen Wahlrechtsbeschränkungen in verhältnismäßiger Weise darauf abzielen, die Situation der Frauen im öffentlichen Dienst mit Hilfe der Gleichstellungsbeauftragten so zu verbessern, dass künftig bezogen auf Führungspositionen die verfassungsrechtlich geforderte Chancengleichheit erreicht wird“ (Urteil S. 19). Das Verfassungsgericht untermauert seine Auffassung durch zahlreiche sinngemäße oder wörtliche Zitate des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG), wonach Art. 3 Abs. 2 GG nicht nur formal gemeint, sondern auf die gesellschaftliche Wirklichkeit ausgerichtet sei. Es sollen nicht nur entgegenstehende Rechtsnormen beseitigt werden, die Vor- und Nachteile an Geschlechtsmerkmale anknüpfen, sondern es solle für die Zukunft die Gleichberechtigung der Geschlechter durchgesetzt werden. Damit hat das BVerfG schon vor der Aufnahme der Staatszielbestimmung des Satz 2 in Art. 3 Abs. 2 GG (1994)* „positive Maßnahmen“ der Gesetzgebung für grundsätzlich zulässig erklärt, wenn sie das strukturell benachteiligte Geschlecht fördern und im Sinne von Eignung, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ausgestaltet sind. Darum sei es dem Landesgesetzgeber hier – insbesondere bei der Beseitigung der Unterrepräsentanz von Frauen in attraktiven bzw. Führungspositionen – gegangen.

Die Gesetzgebung sei auch verpflichtet, der Verfestigung von insoweit erheblichen überkommenen Rollenverteilungen zu begegnen (Urteil S. 20). Wenn kompensatorische Maßnahmen mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen kollidieren, solle mit dem Grundsatz der „praktischen Konkordanz“ im Wege der Abwägung versucht werden, einen schonenden Ausgleich herbeizuführen, so dass möglichst viel des Gehalts der kollidierenden Normen verwirklicht wird (Urteil S. 21).

Die Art und Weise, wie der Staat seine Verpflichtung zur tatsächlichen Durchsetzung der Gleichberechtigung erfüllt, obliege der „gesetzgeberischen Ausgestaltungsbefugnis“, ein Gericht könne dies nur begrenzt überprüfen. Allerdings müsse der Gesetzgeber hinreichend schlüssige und konsistente Regelungen schaffen. Insofern sei gerichtlich nicht zu untersuchen, ob der Gesetzgeber die zweckmäßigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, sondern nur ob er die verfassungsrechtlichen Grenzen seiner Gestaltungsfreiheit überschritten hat (Urteil S. 21/22). Entscheidend sei, ob der Gesetzgeber einen schonenden Ausgleich im Spannungsfeld zwischen Frauenförderung und Benachteiligung von Männern hergestellt hat und ob die Beschränkung des Wahlrechts geeignet, erforderlich und angemessen erscheint. Dabei hat er sich bezüglich des Förderbedarfs an den bestehenden Nachteilen auszurichten.

Diese abstrakten Grundsätze sind die üblichen Formeln, wenn ein Gericht bzw. Verfassungsgericht Gesetzesnormen zu beurteilen hat. Nur Verfassungsgerichte dürfen einfache Gesetzesnormen verwerfen, andere Gerichte dürfen sie nur – in dem wegen des Vorrangs der Legislative bei der Formulierung von Gesetzen dargelegten beschränkten Umfang – überprüfen und müssten im Falle von Zweifeln an der Verfassungskonformität der Normen diese Frage einem Verfassungsgericht des Bundes oder ggf. des Bundeslandes vorlegen.

Hier kommt das Landesverfassungsgericht zu dem Ergebnis, dass die Beschränkung des aktiven und passiven Wahlrechts auf Frauen verhältnismäßig ist, d. h. geeignet, erforderlich und angemessen in der Ziel-Mittel-Relation. Männerrechte würden nur geringfügig beeinträchtigt, die Beeinträchtigung sei erforderlich, d. h. das mildeste Mittel, um die Wirksamkeit und Eignung des Gesetzes zugunsten der Hauptadressatengruppe (Frauen) zu gewährleisten. Es werde in der Gesetzesbegründung „nahtlos“ dargelegt, warum spezifische Frauenförderung notwendig sei bzw. warum Frauen anders, d. h. stärker von Nachteilen betroffen seien als Männer. Zum Teil werde auch Förderungsbedarf für Männer artikuliert, was zur Folge hat, dass diese stärker angesprochen werden sollen. In Bezug auf Führungspositionen werden aus der Entwurfsbegründung Kriterien und statistische Angaben zur Unterrepräsentation von Frauen zitiert. All diese Darlegungen seien nicht „unvertretbar“. Auch dies ist die übliche Formel, wenn das Gericht meint, die Grenzen der Verfassungsmäßigkeit seien nicht überschritten. So seien zwar von den 36.000 Beschäftigten der Landesverwaltung zwei Drittel Frauen, aber nur 24 Prozent der Abteilungsleiterposten in den Ministerien seien mit Frauen besetzt (Ende 2015). Auch im Spitzenamt des höheren Dienstes seien Frauen weit unterdurchschnittlich vertreten: Von 38 Stellen stellvertretender Abteilungsleitung seien lediglich 10 (26 Prozent) und in den Beschäftigungsgruppen der 2. Laufbahngruppe, ab dem 2. Einstiegsamt, rund 33 Prozent der Endämter mit Frauen besetzt gewesen. In der Justiz und in den Universitäten sehe es ähnlich aus (S. 27).

Auch die Einschätzung, dass die Hindernisse für ein Gleichziehen der Frauen in den Führungspositionen struktureller Art seien, könne nicht beanstandet werden. Als ein Haupthindernis wird die Doppelbelastung von Frauen, d. h. die schwierige Vereinbarkeit von Familie und Beruf, angesehen (S. 28). Dass Männer – laut der Entwurfsbegründung – in bestimmten Bereichen des öffentlichen Dienstes unterrepräsentiert sind, wird dagegen ihren beruflichen Präferenzen zugeschrieben und nicht als strukturelle Benachteiligung interpretiert, dies sei nach Ansicht des Gerichts auch nicht zu beanstanden (S. 29).

Im Hinblick darauf, dass die Gleichstellungsbeauftragte der Dienststelle vor allem in der Beseitigung von struktureller Frauenbenachteiligung Hilfestellung leisten soll, sei die Beschränkung des Wahlrechts auf Frauen geeignet und ebenfalls nicht zu beanstanden. Aus dem hauptsächlichen Förderauftrag für Frauen lasse sich ableiten, dass die Einflussnahme der Gruppe der bevorzugten Dienstkräfte, d. h. der Männer, vom Gesetzgeber durch die Wahlrechtsbeschränkungen unterbunden wurde (S. 30). Das betrifft das aktive Wahlrecht. Auch die Beschränkung des passiven Wahlrechts liege nahe und sei geeignet, weil eine weibliche Ansprechpartnerin als Gleichstellungsbeauftragte die Chance wesentlich erhöhe, dass diese von den benachteiligten oder mit Problemen konfrontierten Frauen auch tatsächlich angenommen werde. Männliche Beschäftigte von der Wahl auszuschließen, stelle daher ein geeignetes Mittel dar. Das gelte ebenso für die Wahrnehmung der Aufgabe, Vereinbarkeit von Familie und Beruf zu fördern. Diese richte sich zwar auch und vermehrt an Männer, was aber nicht gegen den Einsatz von allein weiblichen Gleichstellungsbeauftragten spreche. Die Ausrichtung auf beide Geschlechter sei im Gesetz „letztlich nicht uneingeschränkt konsequent ausgeführt worden“. Aber auch dies nehme der angegriffenen Vorschrift „derzeit noch nicht die Eignung in dem beschriebenen Sinne“ (S. 31).

Im Folgenden geht das Gericht noch auf die weiteren Kriterien der Verhältnismäßigkeit ein (Erforderlichkeit und Angemessenheit in der Ziel-Mittel-Relation) und bejaht diese ebenfalls in dem bereits zitierten Sinne, dass die Einschätzungen der Gesetzgebung nicht beanstandet werden könnten. Das Gericht bestätigt die gesetzgeberische Regelung aber auch durch inhaltlichen Nachvollzug angesichts des gesetzgeberischen Dilemmas, das sich darin ausdrückt, dass zwar die Zielsetzung verstärkt beide Geschlechter betrifft, die Instrumente jedoch hauptsächlich auf die Verbesserung der Situation von Frauen ausgerichtet sind:

Die Gesetzgebung habe „zum Zwecke der Herstellung von Gleichberechtigung an tatsächliche Gegebenheiten und spezifische Eigenschaften, Erfahrungen und Kenntnisse, die mit Blick auf die frauenspezifische Ausrichtung einer Gleichstellungsbeauftragten nur Frauen haben können, angeknüpft. Aufgrund der gesellschaftlichen Gegebenheiten und der nach wie vor bestehenden Rollenbilder von Frau und Mann liegen die Benachteiligungen, die es abzubauen gilt, nach wie vor auf Seiten der Frauen. Mit den beanstandeten Wahlrechtsbeschränkungen, die jeglichen Einfluss durch die Gruppe der nach Auffassung des Gesetzgebers bevorzugten Beschäftigten ausschließt, wird den spezifischen Anforderungen an die Erfüllung der Aufgaben der Gleichstellungsbeauftragten Rechnung getragen und die Akzeptanz ihrer Tätigkeit vor allem bei weiblichen Beschäftigten erhöht. Zudem wird deutlich, dass es dabei im Kern um die Gleichstellung von Frauen mit Männern und damit um die Herbeiführung einer Gleichstellung auch in tatsächlicher Hinsicht im Beschäftigungsverhältnis geht“ (S. 39).

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