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Die Anwendung der UN-Frauenkonvention von der deutschen Justiz – Ein umfassender Einblick?

Kontextualisierung

Aufgrund der zuvor aufgezeigten Darstellung allgemeiner Informationen und exemplarischer Maßnahmen durch die Bundesregierung ist es nicht möglich, einen umfassenden und systematischen Einblick in die Aktivitäten von Deutschland zum Forschungsgegenstand – Kenntnis und Anwendung von CEDAW im Justizbereich – zu erhalten. Trotz der wiederholten Aufforderungen des CEDAW-Ausschusses nach umfassenderen Informationen und proaktiven Maßnahmen, die in Deutschland weder zu gesetzlichen Verpflichtungen noch zu einer systematischen, nationalen Förderung und Verankerung führten, gehen die Forderungen des Ausschusses nicht über die wiederholten Anregungen in den Abschließenden Empfehlungen hinaus. So kam es beispielsweise bisher nicht zur Einleitung eines sogenannten Follow-up-Verfahrens. Dieses Verfahren könnte durch die Aufforderung des CEDAW-Ausschusses in seinen Abschließenden Bemerkungen, dass ein Vertragsstaat einen konkreten Sachverhalt eingehender als zuvor darstellt, diesen eine Möglichkeit bieten umfänglicher zu berichten. Dies würde eine intensivere Auseinandersetzung mit dem Forschungsgegenstand ermöglichen. Im Folgenden soll deshalb noch einmal näher auf die Bedeutung, die sich aus den untersuchten Dokumenten ableiten und anhand weiterführender Literatur kontextualisieren lässt, eingegangen werden.

Das wiederholte Nachfragen und regelmäßige Beanstanden weist auf eine besondere Bedeutung des Forschungsgegenstandes für den CEDAW-Ausschuss hin: Indem in speziellen Schulungen den jeweiligen juristischen Akteurinnen und Akteuren grundlegend die unter CEDAW fallenden Rechte vermittelt werden, kann es auch in juristischen Verfahren zur Anwendung kommen und somit die bestmögliche Wirkung entfalten. CEDAW zählt zu den grundlegenden Rechtsinstrumenten im Bereich der Menschenrechte für Frauen. Es verpflichtet die Vertragsstaaten zur systematischen und kontinuierlichen Umsetzung sämtlicher Bestimmungen des Übereinkommens. Insbesondere verpflichtet CEDAW, festgelegt in Artikel 2c, Gerichte in ihrem Kompetenzbereich CEDAW anzuwenden; sie sind an CEDAW gebunden (siehe auch Kägi-Diener 2012: 110). Diese Bedeutung spiegelt sich jedoch nicht in diesem Umfang in der Praxis deutscher Gerichte wider, da die Potenziale von CEDAW nicht in Folge systematischer Schulungen im Bewusstsein der juristischen Akteurinnen und Akteure verankert zu sein scheinen.

Hinzu kommt, „dass die Frauenrechtskonvention kein feststehender Text ist, sondern laufend reinterpretiert wird, und sich im Zuge dieser Reinterpretation auch ihr rechtlicher Gehalt verändert […] obwohl am Text kein Buchstabe geändert wurde“ (Heintz et al. 2006: 428). Dies zeigt sich bereits durch das Heranziehen unterschiedlicher Dokumente, etwa den Staatenberichten, Alternativberichten und den Dokumenten des CEDAW-Ausschusses, im Rahmen des untersuchten Staatenberichtsverfahrens von Deutschland. Diese geben einen Einblick in die jeweils unterschiedliche Auslegung von CEDAW durch den Vertragsstaat, Nichtregierungsorganisationen und dem CEDAW-Ausschuss als Vertragsorgan. Dabei hat die Auslegung „eine nicht zu unterschätzende Bedeutung für die Umsetzung des Rechts. Sie macht Recht verständlich und ist Basis dafür, dass dieses Verständnis auch verbreitet werden und so in die tragenden Vorstellungen der Rechtsgemeinschaft eingehen kann“ (Kägi-Diener 2012: 104). Ebenfalls kann eine Veränderung des Rechtsgehalts von CEDAW auch durch Gerichtsentscheidungen, die sich auf sie beziehen (vgl. Heintz et al. 2006: 425), ausgelöst werden. Neben den grundlegenden Rahmenbedingungen nationaler Rechtskontexte, spielen vor allem Erfahrungen aus konkreten Gerichtsfällen eine entscheidende Rolle bei der Auslegung: „Erst dadurch werden die Bedeutung und die Alltagstauglichkeit von (Menschenrechts-)Normen erkennbar. Die Gerichtspraxis ist deshalb regelmäßig heranzuziehen“ (Kägi-Diener 2012: 105). Die fehlende Gerichtspraxis in Deutschland stellt eine wesentliche Barriere für die rechtliche Durchsetzung von CEDAW dar, da so kein allgemein anerkannter Kanon der Auslegung in der Rechtsprechung entsteht.

Der Grund hierfür scheint in der unterschiedlichen Auffassung über die Anwendbarkeit der einzelnen CEDAW-Normen in inländischen Gerichtsverfahren zu liegen: Es wurde bereits die aus den CEDAW-Dokumenten extrahierte Begründung der Bundesregierung ausgeführt, dass nicht alle CEDAW-Normen mangels Bestimmtheit unmittelbar anwendbar seien. Während „gelegentlich von Behörden und Gerichten der subjektiv rechtliche Charakter von international verbürgten Menschenrechten in Frage gestellt“ wird (Rudolf/Chen 2015: 39; siehe auch Kägi-Diener 2012: 110; mit Beispielen Rudolf 2012: 600 oder Richter 2012: 173 ff.), gibt es eine andere rechtswissenschaftliche Auffassung, die den „subjektiv-rechtliche[n] Charakter der materiellen Normen (Artikel 1–16) [CEDAW] ohne Weiteres“ bejaht (Rudolf/Chen 2015: 40; siehe auch Althoff 2014: 29 f.; Mahler 2013: 245 f.).

Ein weiterer Grund könnte auch in der vorrangig wahrgenommenen, prioritären Rolle der nationalen beziehungsweise auch der europäischen gegenüber der internationalen Gesetzgebung liegen: So habe sich in Deutschland „seit Inkrafttreten des Grundgesetzes immer mehr die Überzeugung verfestigt […], dass die eigene Rechtsordnung einen höchstmöglichen Grundrechtestandard gewährleiste, der gleichsam für alle Zeiten vorbildlich in der Welt sei“ (Richter 2012: 182; siehe auch Heintz et al. 2006: 440, Kägi-Diener 2012: 119; Zwingel 2012: 56). Dies führe einerseits mitunter zu einer Geringschätzung internationaler Normen, auch wenn sie in bestimmten Zusammenhängen ein höheres Schutzniveau als die nationalen Normen aufweisen (vgl. Richter 2012: 182). Andererseits bestehe hier ein direkter Anknüpfungspunkt von CEDAW an das Gleichheitsgebot der Verfassung, indem eine eher breite Formulierung mit einem detaillierten Referenzrahmen wie CEDAW ausformuliert werden könne (vgl. Fabri/Hamann 2013: 549).

Da eine aktive und regelmäßige Auseinandersetzung mit den einzelnen CEDAW-Normen vor deutschen Gerichten ausbleibt, ist in diesem Fall auch die Bundesregierung gefordert, aktiv zu werden. CEDAW betont, ebenfalls in Artikel 2, „die aktive Gewährleistungsfunktion des Staates für die Menschenrechte von Frauen“ (Rodi 2014: 53). In diesem Sinne ist Deutschland vorrangig in der Verpflichtung, zum Beispiel durch die gesamte Aus- und Weiterbildung des Justizpersonals sicherzustellen, dass CEDAW Beachtung findet. Dies scheint insbesondere die Bundesregierung jedoch vor eine besondere Herausforderung zu stellen, da die juristische Aus- und Weiterbildung Sache der Bundesländer ist und somit das Studium der Rechtswissenschaften und das sich daran anschließende Referendariat in jedem Bundesland unterschiedlich geregelt ist. Zudem sind Richterinnen und Richter, im Gegensatz zu Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten, nicht gesetzlich verpflichtet sich fortzubilden. Allerdings gibt es eine lebhafte Debatte, ob die Einführung einer Fortbildungspflicht für Richterinnen und Richter nicht doch mit Artikel 97 Grundgesetz über die richterliche Unabhängigkeit vereinbar sei (vgl. Dyckmans 2008, Henning/Sandherr 2013).

An diese Verpflichtung knüpft auch der übergeordnete Diskurs über die Rolle der Frauen in unserer Gesellschaft an: „Die Frauenrechtskonvention basiert auf der Einsicht, dass Diskriminierung in der Regel […] vom sozialen Umfeld (mit-)bedingt wird. Dieses ist von kulturell beeinflussten Rollenbildern und Rollenerwartungen sowie von der darauf basierenden Zuschreibung von Eigenschaften an Männer und Frauen geprägt. […] Gender-basierte Vorurteilen [sic!] und Zuschreibungen spiegeln die Verteilung von Anerkennung, Ressourcen und Macht in einer Gesellschaft wider. Handeln, das auf diesen Vorstellungen beruht, bestärkt diese Verteilung und trägt damit zur Diskriminierung bei“ (Rudolf 2012: 600). Dies bezieht sich auf den gesamtgesellschaftlichen, und damit ebenso auf den juristischen Bereich.

Die feministische Rechtswissenschaft macht darauf aufmerksam und fragt danach, „wie Recht Machtverhältnisse und Ausschlüsse produziert und mit welchen Strategien es zur Veränderung dieser Machtverhältnisse eingesetzt werden kann. […] [Sie] analysiert das Geschlechterverhältnis als eine Form der Konstruktion von Ungleichheit und legt dabei ihr Hauptaugenmerk auf die Situation von Frauen als dem traditionell benachteiligten Teil“ (Foljanty/Lembke 2012: 23). So sind zwar vor dem Gesetz alle Menschen gleich, „aber nach der Anwendung eines Gesetzes zeigen sich nicht selten erstaunliche Unterschiede in seinen Auswirkungen, die auf unterschiedliche Lebensrealitäten zurückzuführen sind“ (ebd.: 25; zum Gender Law Gap in Deutschland vgl. Lucke 2015; Beispiele für Gerichtsurteile mit geschlechtsbezogener Diskriminierung vgl. Schultz 2013).

Rechtspolitik, Rechtsprechung und Verwaltung können „bei der Auslegung und Anwendung des geschriebenen Rechts unter Umständen Rollenzuschreibungen und Rollenerwartungen“ (Bundesregierung 2011: 54) zugrunde legen und zuweisen. Ebenso kann aber auch Recht ein Instrument sein, „mit dem sich bestehenden und ein Geschlecht benachteiligenden Rollenzuschreibungen entgegenwirken lässt“ (ebd.: 53). Hierzu bedarf es insbesondere der Kenntnis gleichstellungs- und antidiskriminierungspolitischer Problemlagen in der nationalen Rechts- und Gesellschaftsordnung sowie der Anwendung geeigneter (Rechts-)Instrumente zur Herstellung von Gleichberechtigung, Gleichstellung und Gleichbehandlung, zu denen nationale Verfassungen, Antidiskriminierungs- und Gleichstellungsgesetze, aber vor allem auch CEDAW gehört.

Fazit

Der Beitrag hat gezeigt, dass es einer weitergehenden Untersuchung bedarf, die analysiert, ob und inwiefern CEDAW Bestandteil der juristischen Aus- und Weiterbildungen in Deutschland ist. Auf Basis der gewonnenen Erkenntnisse könnte ein Konzept zur Integration von Lehrinhalten zu CEDAW erstellt werden, um das Übereinkommen (und auch andere gleichstellungspolitische Rechtsinstrumente) systematisch in der juristischen Aus- und Weiterbildung* zu verankern (vgl. AG „Anwaltschaft für Menschenrechte und Vielfalt“ 2013; Althoff 2014: 34 f.; Kägi-Diener 2012: 119; Schultz 2013: 597; WIRUS.berlin 1999: 4).* Eine wesentliche Voraussetzung ist dabei die zentrale Zugänglichkeit aller Informationen, einschließlich der Gerichtsurteile, zu CEDAW in den einschlägigen Standardwerken* und Datenbanken (vgl. Althoff 2014: 35 f.). Zusätzlich sollten „Sensibilisierungsmaßnahmen zu Ausschließungsmechanismen und Machtverhältnissen, u. a. Sexismus, Rassismus“ (AG „Anwaltschaft für Menschenrechte und Vielfalt“ 2013; siehe auch Althoff 2014: 34 f.; allgemein zu Gender Trainings im Jurastudium siehe Valentiner 2016; allgemein zu Gender und Justiz siehe Schultz/Shaw 2013) in der juristischen Aus- und Fortbildung durchgeführt werden. Auch könnten Akteurinnen und Akteure beziehungsweise Organisationen der Zivilgesellschaft besser informiert und auch entsprechend geschult werden, um beispielsweise als Sachkundige in Stellungnahmen bundesverfassungsgerichtlicher Verfahren regelmäßig auf CEDAW hinzuweisen (vgl. König/Schadendorf 2014: 860) oder auch als sogenannte Drittintervenienten auf CEDAW Bezug nehmen zu können (ebd.: 859, siehe auch Althoff 2014: 32 f.). Zudem bedarf es einer detaillierten Übersicht, aus der die Übertragbarkeit beziehungsweise Übertragung der CEDAW-Normen in deutsches Recht hervorgeht. Nur so kann herausgefunden werden, ob Inhalt und Bedeutung von CEDAW der deutschen Justiz nicht doch bekannter ist und sogar Anwendung findet, als bislang angenommen werden kann.

Literaturverzeichnis

AG „Anwaltschaft für Menschenrechte und Vielfalt“ (2013):

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