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Rechtshandbuch für Frauen- und Gleichstellungsbeauftragte
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Das LGG Berlin – Überblick

Das Berliner Landesgleichstellungsgesetz (LGG) trat zunächst als Landesantidiskriminierungsgesetz (LADG) im Januar 1991 in Kraft.* Nach zahlreichen Novellierungen wurde das Gesetz im September 2002 neu gefasst.* Die letzte umfassende Novellierung erfolgte Ende 2010.* Zuletzt geändert wurde das LGG im Mai 2016.*

Überblick

Das Landesgleichstellungsgesetz besteht aus derzeit 27 Einzelnormen. Neben dem grundlegenden Gleichstellungsauftrag und Diskriminierungsverbot des § 2 LGG ist geregelt, für wen und in welchen Fällen das Gesetz gilt (§§ 1 – 1b LGG), wessen Aufgabe seine Verwirklichung ist (§ 3 LGG), welche Instrumentarien dafür zur Verfügung stehen (§§ 5 – 18a, 20 – 22 LGG) und wie dieser Prozess zu planen ist (§ 4 LGG).

Des Weiteren ist der Senat gemäß § 19 LGG zum Monitoring der Gleichstellungsmaßnahmen verpflichtet und muss alle zwei Jahre ausführlich über die Durchführung des Gesetzes Bericht erstatten. Grundlage für die Berichte sind die gemäß der Gleichstellungsberichtsverordnung (GleiBV)* erhobenen Daten. Im August 2017 ist der 13. Bericht über die Umsetzung des LGG vorgelegt worden.*

Zum Gleichstellungsgesetz gehören vier Verordnungen, in der Einzelheiten der Umsetzung des Gleichstellungsauftrags geregelt sind. Diese sind die Verordnung über die Wahl der Frauenvertreterin (WOBFrau), die Frauenförderverordnung für den Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe (FFV), die Gleichstellungsberichtsverordnung (GleiBV) sowie die Leistungsgewährungsverordnung für freiwillige Leistungen aus Landesmitteln (LGV). Zudem sind im Mai 2015 Ausführungsvorschriften für das Berliner Landesgleichstellungsgesetz (AVLGG) in Kraft getreten, die die einheitliche Umsetzung des Gesetzes fördern und Hilfestellung für die Praxis geben sollen.*

Die im November 2010 vom Berliner Abgeordnetenhaus beschlossene Neuregelung des LGG war umfassend und betraf neben dem Gesetz selbst auch die zugehörigen Verordnungen. In der Folge wurden im Jahr 2011 die drei bereits existierenden Verordnungen WOBFrau, FFV und GleiBV novelliert sowie die LGV neu geschaffen.

Kernpunkte der Gesetzesnovelle waren:

Erweiterung der Rechte der Frauenvertreterin (Regelwerte für Freistellungszeiten sowie Erweiterung der Beteiligungs- und Beanstandungsrechte)

Förderung der Transparenz von Stellenbesetzungsverfahren, insbesondere in Bezug auf Führungspositionen

Verpflichtende Anwendung des LGG in privatwirtschaftlichen Unternehmen, wenn das Land Berlin mehrheitlich beteiligt ist

Verpflichtung von Unternehmen zur Frauenförderung bei öffentlicher Auftragsvergabe auch in der Baubranche*

Klarstellung der Einordnung von sexueller Belästigung als unzulässige Diskriminierung

Sinn und Zweck

Ziel des Gesetzes ist die Gleichstellung von Frauen und Männern in der Berliner Verwaltung. Dies soll durch die gezielte berufliche Förderung von Frauen, die Verbesserung ihrer Zugangs- und Aufstiegschancen, den Abbau von Unterrepräsentanzen und Diskriminierung von Frauen sowie durch Förderung der Vereinbarkeit von Beruf und Familie für alle Beschäftigten erreicht werden.

Über die Hälfte der Beschäftigten im Berliner Landesdienst sind weiblich (2016: 59 Prozent), das ist bereits seit Langem der Fall (1998: 55 Prozent*). Auch in jeder Laufbahngruppe für sich überwiegt inzwischen der Frauenanteil.* Insbesondere für den höheren Dienst lässt sich damit in der Rückschau ein Abbau der Unterrepräsentanz von Frauen verzeichnen, denn der Frauenanteil lag 1998 bei 37 Prozent* und stieg kontinuierlich auf aktuell über 60 Prozent.

Starke Abweichungen vom aktuellen Durchschnittswert sind in einzelnen Behörden dokumentiert, etwa in der Senatsverwaltung für Inneres und Sport (36 Prozent) oder im Polizeidienst (23 Prozent). Abgesehen davon ist in Beschäftigungsbereichen wie der Feuerwehr der Anteil weiblicher Beschäftigter insgesamt so gering (5 Prozent), dass eine Entwicklung hin zu geschlechtsbezogener Gleichstellung hier derzeit in weiter Ferne scheint.

Obwohl die Mehrheit der Landesbeschäftigten weiblich ist, ist der Frauenanteil in den höchsten Besoldungsstufen des Höheren Dienstes weiterhin deutlich niedriger, das heißt auch in Positionen mit Leitungsfunktion. Wenngleich die Entwicklung in den letzten Jahren hin zu einer geschlechterparitätischen Besetzung geht – in der B-Besoldung und höher etwa von 15,6 Prozent im Jahr 2006* auf 34 Prozent in 2016 – ist immer noch eine Unterrepräsentanz von Frauen zu verzeichnen. Besonders negativ heben sich bei genauerem Blick auf die Leitungsfunktionen etwa die Staatsanwaltschaft und die Polizei sowie einzelne Bezirksverwaltungen ab. Gleiches gilt für einige Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, vor allem im technischen sowie musikalischen Bereich. Hochschulprofessuren sind aktuell zu 31 Prozent mit Frauen besetzt, womit Berlin immerhin über dem Bundesdurchschnitt (22 Prozent) liegt. Die Neuberufungsquoten in Berlin (35 Prozent) liegen aber nur wenig über dem Frauenanteil, so dass eine baldige paritätische Besetzung der Professuren derzeit nicht absehbar ist.*

§ 3 Abs. 2 LGG nimmt bei der Definition von Unterrepräsentanz insbesondere Bezug auf die Leitungs- und Vorgesetztenfunktionen einzelner Besoldungs-, Vergütungs- und Lohngruppen. Es kommt also nicht auf den Gesamtanteil von Frauen innerhalb einer der Gruppen an, denn der muss nicht kleiner sein als der Anteil der Männer. Gerade in den Ämtern mit Führungsverantwortung sind Frauen aber häufig in deutlich geringerer Zahl vertreten. Solange dies der Fall ist, sind Frauen nach § 3 Abs. 2 LGG unterrepräsentiert und damit nicht gleichgestellt.

Bemerkbar machen sich die Gleichstellungsbemühungen inzwischen beispielsweise mit Blick auf die Referats- und Abteilungsleitungen der obersten Landesbehörden: 1998 waren 17 Prozent der Referats- und 10 Prozent der Abteilungsleitungen mit Frauen besetzt, wohingegen es 43 Prozent bzw. 39 Prozent im Jahr 2016 waren.

Geschlechtsbezogene Ungleichverteilungen lassen sich mit Blick auf die Gesamtzahl der im Landesdienst Beschäftigten außerdem hinsichtlich des Status und der Teilzeitquote feststellen.

Insgesamt sind von den Beschäftigten, und zwar in jeder Laufbahngruppe, proportional mehr Männer verbeamtet. Besonders deutlich wird die Ungleichverteilung im einfachen und mittleren Dienst: Von den rund 16.000 männlichen Beschäftigten sind dort etwas mehr als die Hälfte im Beamtenverhältnis. Hingegen sind von den knapp 21.000 weiblichen Beschäftigten der unteren Laufbahngruppe nur rund 6.000 Beamtinnen.*

Bei den Teilzeitbeschäftigten im Landesdienst machen Frauen mit 86 Prozent den ganz überwiegenden Teil aus. Die weibliche Teilzeitquote ist damit auf konstant hohem Niveau (1998: 83 Prozent*).

Das Landesgleichstellungsgesetz will geschlechtsspezifische Diskriminierung im Berliner Landesdienst abbauen. Weitere Dimensionen sozialer Ungleichheit, etwa entlang von sexueller Orientierung, von Behinderung oder kultureller, ethnischer, religiöser Identität, von denen Frauen auf spezifische Weise betroffen sind, werden im LGG nicht thematisiert.*

Die landesverfassungsrechtlichen Vorgaben der Art. 10 VvB sind damit nicht vollständig umgesetzt. Ein Ansatz, bereits existierenden und entstehenden Lücken im Diskriminierungsschutz zu begegnen, könnte ein neues Berliner Landesantidiskriminierungsgesetz (LADG) sein. Die Koalitionsvereinbarung der Berliner Regierungsparteien von 2016 sieht die Einführung eines LADG vor, ein Entwurf wurde bereits 2011 vorgelegt.*

Die Zielsetzung des LGG konzentriert sich auf das Innere der Verwaltung und damit auf die Beschäftigten des Landes Berlin.

In Fällen der privatwirtschaftlichen Beteiligung des Landes, der öffentlichen Auftragsvergabe und der Besetzung von Gremien sowie mit dem Amt der bezirklichen Gleichstellungs-/Frauenbeauftragten wirkt das Gesetz aber auch verwaltungsextern und damit über seine Hauptzielrichtung hinaus.

Geltungsbereich

Das Landesgleichstellungsgesetz gilt nach § 1 LGG zunächst für die Berliner Verwaltung im Sinne des § 2 AZG,* also für die Hauptverwaltung – Senat mit Senatsverwaltungen* – und die Bezirksverwaltungen.* Es gilt ebenfalls für die Präsidentin/den Präsidenten des Berliner Abgeordnetenhauses, den Rechnungshof von Berlin und den/die Berliner Datenschutzbeauftragte/n. Da diese nicht Teil der Berliner Haupt- oder Bezirksverwaltung sind, werden sie gesondert erwähnt.* Zudem sind die landesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts im Sinne des § 28 AZG vom Geltungsbereich umfasst.*

Seit 2010 nimmt § 1 LGG auch auf die Gerichte und damit explizit auf die Richterinnen und Richter des Landes Berlin Bezug. Da Gerichte auch Behörden des Landes sind und somit das LGG schon vorher für sie galt, hat die Ergänzung klarstellende Funktion.*

Hält oder erwirbt das Land Berlin unmittelbar oder mittelbar Mehrheitsbeteiligungen an privaten Unternehmen,* muss es gemäß § 1a Abs. 1 LGG sicherstellen, dass das Gesetz von diesen angewandt wird.* Ist das Land zu weniger als 50 Prozent an Privatbetrieben beteiligt, muss gemäß § 1a Abs. 3 LGG darauf hingewirkt werden, dass Maßnahmen im Sinne des LGG im Unternehmen angewandt werden.

§ 1b LGG betrifft im ersten Absatz die Errichtung von privatrechtlichen Unternehmen durch das Land Berlin, bzw. die Umwandlung in solche. Was vorher nur eine Soll-Vorschrift war, regelt seit 2010 verpflichtend, dass in den jeweiligen Rechtsgrundlagen betreffend die Umwandlung oder Errichtung eines Unternehmens die Anwendung des LGG festgelegt und sichergestellt wird.

Im Falle der (auch teilweisen) Veräußerung einer juristischen Person oder Personengesellschaft durch das Land Berlin müssen die Erwerbenden gemäß § 1b Abs. 2 LGG nun verpflichtet werden, die LGG-Regelungen anzuwenden und im Falle eines Weiterverkaufs auch nachfolgende Käufer/innen entsprechend verpflichten.*

Das Gleichstellungsgesetz findet grundsätzlich auch bei der öffentlichen Auftragsvergabe Anwendung: Nach § 13 Abs. 1 LGG muss das Land Berlin in den jeweiligen Verträgen die beauftragten Unternehmen verpflichten, Maßnahmen zur Förderung von Frauen und zur Vereinbarkeit von Beruf und Familie durchzuführen und allgemein geltendes Gleichbehandlungsrecht zu beachten.*

Eine Ausnahme von dieser Regelung gilt für Betriebe, die regelmäßig maximal zehn Arbeitnehmer/innen beschäftigen. Eine weitere Ausnahme gilt für verhältnismäßig kleine Auftragssummen, allerdings ist mit der Gesetzesnovelle 2010 die Untergrenze von 50.000 Euro auf 25.000 Euro herabgesetzt worden. Für Bauleistungen liegt die Grenze der Auftragssumme bei 200.000 Euro.

Die Vergabestellen sind gemäß § 13 Abs. 2 LGG verpflichtet, die im Zusammenhang mit den Fördermaßnahmen anfallenden Daten zu erfassen, sie fließen in den jeweiligen LGG-Bericht ein. Welche Daten das im Einzelnen sind, wird in § 1 Abs. 2 GleiBV aufgezählt.

Welche Mittel die auftragnehmenden Betriebe zur Förderung von Frauen und der Vereinbarkeit von Familie und Beruf ergreifen sollen, wird in der Frauenförderverordnung (FFV)* konkretisiert. In der Verordnung ist unter anderem geregelt, wie Ausschreibungen auszusehen haben, welche Fördermaßnahmen dem beauftragten Betrieb zur Verfügung stehen und wie viele er davon zu wählen hat. Zudem ist vorgeschrieben, dass diese Verpflichtung nicht durch Beauftragung eines Subunternehmens umgangen werden darf und welche Sanktionen bei Vertragsbruch zu erwarten sind.

Auch Empfänger/innen von Leistungen aus Landesmitteln, auf die kein Anspruch besteht,* müssen sich gemäß § 14 Abs. 1 LGG der Gleichstellung von Frauen und Männern in ihrem Unternehmen verpflichten. Nach eigenen Angaben will das Land Berlin „mit der staatlichen Leistungsgewährung den Handlungsspielraum der öffentlichen Hand, außerhalb des Bereiches des öffentlichen Dienstes beschäftigungspolitische Anreize im Sinne der Frauenförderung zu setzen“,* nutzen. Ausnahmen gelten für Leistungen unter einem Betrag von 25.000 Euro, für Betriebe mit maximal zehn Beschäftigten und für Betriebe, in denen die Beschäftigung von Männern unabdingbar ist.* Einzelheiten der Umsetzung des § 14 LGG sind in der neu geschaffenen Leistungsgewährungsverordnung (LGV)* konkretisiert – beispielsweise, wie Maßnahmen und Instrumente zur Frauenförderung aussehen und wie viele dieser Maßnahmen die Leistungsempfangenden jeweils umzusetzen haben,* dass diese Umsetzung nachzuweisen ist (§ 5 LGV) und dass die Stellen des Landes, die Leistungen gemäß § 14 LGG bewilligen, hierüber Daten erheben und Auskunft (für den jeweiligen LGG-Bericht) geben müssen (§ 6 LGV).

Schließlich wird mit § 15 LGG auch die geschlechtsbezogene Gleichstellung in Gremien angestrebt. Seit der Reform 2010 ist die Vorschrift zwingend. Die Regelung erfasst nicht nur Gremien innerhalb der Berliner Landesverwaltung, sondern auch solche außerhalb, in die das Land Mitglieder entsendet. Damit soll die Steigerung der Präsenz von Frauen auch im wirtschaftsnahen Raum erreicht werden.*

Gremien im Sinne des § 15 LGG sind Beiräte und Kommissionen, Ausschüsse, Verwaltungs- und Aufsichtsräte, kollegiale Organe und vergleichbare Gruppierungen, für die den Einrichtungen nach § 1 LGG Berufungsrechte zustehen.* Meist haben sie beratende Funktionen für die Landesregierung oder sonstige Stellen des Landes. Damit kommen ihnen Möglichkeiten der Einflussnahme zu, weshalb auch hier die Präsenz von Frauen weichenstellend sein kann.

Instrumentarien zur Gleichstellungsförderung

Das LGG stellt verschiedene Mittel zur Förderung der Gleichstellung von Frauen und Männern in der Berliner Verwaltung zur Verfügung.

Sie betreffen folgende Bereiche:

Stellenausschreibungen (§ 5 LGG)

Auswahlverfahren (§ 6 LGG)

Vergabe von Ausbildungsplätzen (§ 7 LGG)

Neueinstellungen und Beförderungen (§ 8 LGG)

Fort- und Weiterbildungen (§ 9 LGG)

Gestaltung der Arbeitszeit (§ 10 LGG)

Beurlaubungen aus familiären Gründen (§ 11 LGG)

Bekämpfung von sexueller Belästigung am Arbeitsplatz (§ 12 LGG)

Zu den Instrumentarien im Einzelnen:

Nach § 5 Abs. 1 LGG sind intern ohnehin alle Stellen und Funktionen auszuschreiben. Handelt es sich um Stellen und Funktionen ab Besoldungsgruppe A 9 bzw. der entsprechenden tarifvertraglichen Regelungen, dann müssen sie öffentlich ausgeschrieben werden, sofern Frauen in diesen Gruppen unterrepräsentiert sind.

Die mit Novelle 2010 neu eingefügten Absätze 3 und 4 beziehen sich auf die obersten Leitungspositionen der öffentlich-rechtlichen Anstalten, Körperschaften und Stiftungen sowie der Unternehmen in privater Rechtsform mit Mehrheitsbeteiligung des Landes Berlin. Sie sind insofern als abschwächende Ausnahmeregelung von Abs. 1 zu verstehen, als diese obersten Leistungspositionen lediglich „öffentlich bekannt zu machen“ sind und es sich hierbei nach dem Verständnis der Senatsverwaltung nicht um eine Ausschreibung im Sinne des öffentlichen Dienstrechts handelt.* Weshalb mit der Neuregelung des Gesetzes ausgerechnet die Führungspositionen der in § 5 Abs. 3 LGG genannten Einrichtungen von der Ausschreibungspflicht ausgenommen werden, obwohl der Handlungsbedarf insbesondere im Bereich der Leitungspositionen auch von der Senatsverwaltung erkannt worden ist,* ist schwer nachvollziehbar.*

Mit den Begriffen „Vorstands- und Geschäftsleitungspositionen“ sollen sämtliche Organe auf oberster Leitungsebene, die die laufenden Geschäfte der jeweiligen Einrichtung bzw. Unternehmen führen, umfasst sein. Dies können z. B. der Vorstand, die Geschäftsführung, die/der Präsident/in oder die/der Direktor/in sein.*

Weitere Ausnahmen vom Grundsatz der Ausschreibungspflicht regelt § 5 Abs. 6 LGG. Allerdings sind sämtliche Ausnahmeregelungen insofern wiederum eingeschränkt, als dass beamtenrechtliche Vorschriften unberührt bleiben (§ 5 Abs. 7 LGG).

Gemäß § 5 Abs. 5 LGG sind in den Ausschreibungen und Bekanntmachungen grundsätzlich männliche und weibliche Sprachformen zu verwenden und Frauen gezielt anzusprechen, wenn der Frauenanteil erhöht werden muss.

Die Einzelheiten des Auswahlverfahrens regelt § 6 LGG, der klarstellend um die Regelungen bezüglich der Besetzung von Leitungspositionen der Anstalten, Körperschaften und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie der Unternehmen in privater Rechtsform mit Mehrheitsbeteiligung des Landes ergänzt worden ist.

Schon der Zugang zu Ausbildungsplätzen in der Berliner Verwaltung muss gemäß § 7 Abs. 1 LGG diskriminierungsfrei sein. Die Ausbildungsplätze müssen nach § 7 Abs. 2 LGG in allen Einrichtungen gemäß § 1 LGG bzw. den einzelnen Dienststellen mindestens zur Hälfte an Frauen vergeben werden, wenn diese in den jeweiligen Bereichen unterrepräsentiert sind. Die Ausschreibung ist einmal zu wiederholen, sollten in der ersten Auswahlrunde nicht ausreichend Bewerberinnen mit der in der Ausschreibung geforderten Qualifikation zur Verfügung gestanden haben.

Bei der Stellenbesetzung muss weiblichen Bewerberinnen bei gleicher Qualifikation solange der Vorzug vor männlichen Konkurrenten gegeben werden, bis ihr Anteil in der gesamten jeweiligen Laufbahn bzw. Berufsfachrichtung 50 Prozent beträgt (§ 8 Abs. 1 LGG).

Bezüglich der Besetzung von Leitungspositionen in Anstalten, Körperschaften und Stiftungen des öffentlichen Rechts gilt dies gemäß § 8 Abs. 5 LGG seit der Novelle 2010 entsprechend.

Gleiches gilt nach § 8 Abs. 2 LGG auch für Beförderungen und richtet sich dort nach dem Frauenanteil in der angestrebten Besoldungs-, Vergütungs-, Lohn- oder Entgeltgruppe. § 8 Abs. 2 LGG bezieht sich im Übrigen auf alle diese Gruppen und setzt nicht erst im höheren Dienst an.* Die Absätze 3 und 4 konkretisieren, welche Aspekte für die Qualifikation zu berücksichtigen sind und welche für die Auswahlentscheidung nicht herangezogen werden dürfen.

Im beruflichen Fortkommen sind Frauen zu fördern sowie organisatorisch und inhaltlich zu unterstützen. § 9 LGG regelt unter anderem, dass Frauen auf Weiterbildungsangebote nicht nur aufmerksam zu machen sind und jegliche Hürden zur Teilnahme abgebaut werden sollen (§ 9 Abs. 1, 5 und 6 LGG), sondern ihre Teilnahme bei gleicher Qualifikation auch der der männlichen Kollegen vorzuziehen ist, wenn es um Führungskräftefortbildungen geht (§ 9 Abs. 2 i. V. m. § 8 Abs. 1 LGG). Beschäftigten, die sich auf Grund von Familienarbeit vom Dienst befreien lassen, soll das berufliche Vorankommen nicht erschwert werden.

§ 11 LGG verpflichtet die Dienststellen, ihnen die Teilnahme an Fortbildungsveranstaltungen anzubieten und bevorzugt sie insofern im Verhältnis zu den aus anderen Gründen Beurlaubten.*

Mit dem LGG soll insgesamt die Vereinbarkeit von Berufstätigkeit und Familienfürsorge gefördert werden. Als Grundsatz schreibt § 10 Abs. 1 LGG dazu vor, dass individuelle Bedürfnisse der weiblichen und männlichen Landesbeschäftigten zu berücksichtigen sind und sich Vorgesetztenverhalten daran auszurichten hat. Insbesondere steht eine Teilzeitbeschäftigung aus Gründen der Familienarbeit nicht der Wahrnehmung von Führungspositionen entgegen (§ 10 Abs. 3 LGG). Einen unkomplizierten Wiedereinstieg in die Vollzeitbeschäftigung nach familienpolitisch bedingter Arbeitszeitverkürzung sieht § 10 Abs. 4 LGG vor.

Den Gleichstellungsprozess sinnvoll und effektiv zu strukturieren ist Sinn und Zweck des Frauenförderplans (§ 4 LGG), den jede dem LGG verpflichtete Einrichtung zu erstellen hat. Die Frauenvertreterin muss an der Erstellung beteiligt werden und zwar frühzeitig und mit dem Ziel einvernehmlicher Regelungen. Dies gehört zu ihren grundlegenden Aufgaben.

Frauenvertreterin

Alle Dienststellen im Sinne des Berliner Personalvertretungsgesetzes* sind gemäß § 16 Abs. 1 S. 1 LGG verpflichtet, eine innerbetriebliche Vertreterin für Gleichstellungsfragen und deren Stellvertreterin zu wählen. Die Pflicht besteht für sämtliche in § 1 LGG genannten Verwaltungen, Körperschaften und Stiftungen.

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